转载 新农村土地承包法经历了怎样的修改过程？专家如何解读？

土地，是农民生存的根本，是农业生产的基础，也是乡村振兴的基石。

改革开放，起步农村。在农村实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国改革开放的一个标志性举措，也是宪法确定的农村基本经营制度。

2002年8月，九届全国人大会常委会第二十九次会议表决通过了《农村土地承包法》，这是我国第一次用法律的形式对农村基本经营制度作出规定，对于保障亿万农民的根本权益，促进农业发展，保持农村稳定具有深远意义。

15年过去，农业农村发展与日俱进。“随着农村富余劳动力转移到城镇就业，各类合作社、农业产业化龙头企业等新型经营主体大量涌现，土地流转面积不断扩大，规模化、集约化经营水平不断提升，呈现‘家庭承包、多元经营’格局。农业产业化、水利化、机械化及科技进步等，都对完善农村生产关系提出新的要求。”全国人大农业与农村委员会副主任委员刘振伟解释道。

“党的十八大以来，中央出台了一系列推动农村全面深化改革的方针政策，这些重大的方针政策、改革举措，都需要提供法律支撑和保证。”全国人大常委会副委员长吉炳轩表示。

2017年10月31日，在经过多方调研和征求意见后，关于修改农村土地承包法的决定草案（以下简称“草案”）首次提请十二届全国人大常委会第三十次会议审议，修改农村土地承包法的大幕开启。

2018年12月29日，草案经十三届全国人大常委会第七次会议表决通过。历时近两年，历经“三审”，农村土地承包法修改的背后有哪些思想碰撞？又有哪些观点争议？记者带您回顾三次审议背后的故事。

首次审议——

让农民吃上长效定心丸党的十九大报告提出，巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权分置”制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。

草案一审稿吸纳了这一经实践检验行之有效的政策，给农民吃上了定心丸。2017年，农村已有30%以上的承包农户在流转承包地，流转面积4.79亿亩。“随着农村改革的不断深入，以户为单位的小规模经营与现代农业发展的矛盾越来越突出。‘三权分置’入法，对于保护农民土地承包经营权，保护新型经营主体的土地经营权，以及促进农业农村现代化，都将会产生重大影响。”中国农业大学人文发展学院法学教授任大鹏说。

如何确保实行“三权分置”后不改变农地用途？草案一审稿规定，承包方连续两年以上弃耕抛荒承包地的，发包方可以收取一定的费用，用于土地耕作，连续三年以上弃耕抛荒承包地的，发包方可以依法定程序收回承包地，重新发包；土地经营权流转后第三方擅自改变承包地农业用途、弃耕抛荒两年以上、给承包地造成严重损害或者严重破坏承包地生态环境的，发包方或承包方有权要求终止土地经营权流转合同，收回土地经营权。

方新委员认为，土地的经营权转移以后，还是要坚持农田的定位，如果改变土地用途要特别慎重，即便是种果树、种经济作物等也会对土地造成不可逆的损伤，所以希望“三权”分置要坚持农田定位的底线不能破。

长期以来，进城务工和落户农民的土地承包权益保护问题一直是社会关注的焦点。农民进城落户能不能以退出土地承包经营权作为前置条件？草案一审稿明确不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件，是否保留土地承包经营权，由农民选择而不代替农民选择。承包方全家迁入城镇落户，纳入城镇住房和社会保障体系，丧失农村集体经济组织成员身份的，支持引导其按照国家有关规定转让土地承包权益。

进退都无后顾之忧。刘振伟委员在就草案一审稿向大会作说明时说，“鉴于城乡人口结构的变革是一个较长的历史过程，现阶段农民进城务工、落户的情况也十分复杂，按照中央关于推进农业转移人口市民化的要求，是否保留土地承包经营权，选择权交与农民。”“无论到哪打工，无论打工多长时间，对于农民来说，农村是家，土地是根。”方新委员表示，进城务工人员的土地应该保留，原承包关系不变。

首次审议，草案承载着农村土地承包关系长久稳定不变的期待，酝酿着农民安心进城打工的制度保障，涵育着“三权分置”改革的新动能，等待进一步的论证和检验。

二次审议——“三权分置”离入法更近一步

一年时间过去，2018年10月，农村土地承包法修正案草案二审稿提请十三届全国人大常委会第六次会议审议。这一年，草案二审稿在草案一审稿的基础上经历了缜密的论证和修改。草案二审稿明确了土地承包经营权和土地经营权可以分离。农村集体经济组织成员承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。草案二审稿同时完善了土地经营权的内涵并加以保护。草案对土地经营权流转的方式、原则、价款、流程等作了明确的阐述并规定，国家保护承包方依法、自愿、有偿流转土地经营权，保护土地经营权人的合法权益，任何组织和个人不得侵犯。沈跃跃副委员长认为，草案二审稿在一审稿的基础上进行了比较好的修改完善，对土地的所有权、承包权、经营权三项权利作了进一步的细化，规定了土地经营权登记及融资担保制度，明确了草地、林地的承包期届满后也相应延长等内容，贯彻了党中央关于完善农村土地承包经营制度的决策部署，适应了农村土地经营权流转和适度规模经营的发展方向，反映了基层干部群众的意愿和需求。草案二审稿第十条规定，承包期内因特殊情形矛盾突出可以个别调整承包地，必须坚持土地承包关系稳定、不得打乱重分的原则，同时授权省、自治区、直辖市制定地方性法规作出具体规定。对于土地承包关系是否可以个别调整，与会人员各抒己见。陈锡文委员认为，只有农村土地承包关系保持稳定并长久不变，才有可能推动“三权分置”落到实处，既保护集体土地所有权，又保护农民承包经营权，同时让土地的经营权逐步流转集中，发展规模经营和现代农业。“‘因特殊情形矛盾突出’，没有明确哪些情形，把允许个别农民调地的标准模糊了，尺度放宽了。而现行土地承包法规定只有因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，才允许个别调整。”“现行法律中有明确规定，新增人口调整土地的承包地有三个来源，一是集体经济组织预留的机动地；二是新开垦的耕地；三是原承包户依法自愿交回的耕地。”陈锡文委员补充道。武维华副委员长赞同保留“授权省、自治区、直辖市制定地方性法规作出具体规定”的内容。他认为，结合各地实情、因地制宜地制订地方法规，既能解决当地的问题，又有利于探索新的改革措施。不同的地区情况差异较大，如在调研中，一些地方给土地承包总结了两条经验，“三到五年一小调，八到十年一大调”，得到了农民群众的拥护。刘振伟委员认为，一审稿提出的“个别适当调整土地”，与“必须坚持土地承包关系稳定、不得打乱重分的原则”是连在一起的，不宜分开说。二轮土地承包到期后，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定；对少数存在承包地因自然灾害毁损等特殊情形且群众普遍要求调地的村组，届时可按照大稳定、小调整的原则，由农民集体民主协商，并履行相关程序，可在个别农户间作适当调整，但要依法依规从严掌握。

三次审议——开启农村土地法制新时代

草案二审后，全国人大法制工作委员会在中国人大网全文公布草案二次审议稿并征求社会公众意见。全国人大宪法和法律委员会、农业与农村委员会、法制工作委员会联合召开座谈会，听取了中央有关部门、专家学者的意见。在广泛征求意见的基础上，形成了草案三审稿。2018年12月，草案三审稿提交十三届全国人大常委会第七次会议审议。草案三审稿明确了对进城落户农户合法权益的维护并加以补充，将有关规定修改为“承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权。”同时，草案三审稿对现行法律有关调整承包地的规定不作修改，维持现有规定不变。

重视保护农村妇女的土地承包权益是草案三审稿的另一亮点。草案新增了两项规定，一是规定承包农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。二是土地承包经营权证和林权证应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入。

全国人大宪法和法律委员会认为，草案三审稿结构合理，思路清晰，具有较强的针对性和可操作性，已基本成熟，应尽早出台。“草案经过两次修改完善，已经基本成熟，同意本次常委会会议审议通过。”刘修文委员认为，草案三审稿紧紧围绕处理好农民和土地的关系这条主线，坚持农村基本经营制度不动摇，适应了土地经营权流转和适度规模经营的发展方向，符合现阶段的农村实际。“我完全赞成，建议尽快出台。”罗保铭委员认为，全国人大常委会及时组织修法，对试点成功经验和改革成果予以固化，为下一步深化改革提供了法律保证。

2018年12月29日，关于修改农村土地承包法的决定经十三届全国人大常委会第七次会议表决通过。

自此，我国农村土地制度演进史翻开新的一页。全国人大农业与农村委员会办公室主任何宝玉认为，“这次修改后的农村土地承包法对巩固和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营制度，保持农村土地承包关系稳定并长久不变，维护农村土地承包当事人的合法权益，进一步促进农业农村发展和农村社会稳定，都将发挥积极作用。”

新法落地，将会有哪些配套政策措施出台？农业农村部政策与改革司副巡视员孙邦群表示，一方面，要继续做好农村土地承包权确权登记的后续工作，确保给农民颁铁证、确实权；另一方面，要出台工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度的具体办法，规范工商资本使用农地的行为。“2019年，农业农村部拟抓好两项工作。”孙邦群补充道，“一是会同全国人大等相关部门研究，就新法的重点条款出台法律释义，让从事农村土地管理工作的党政领导学通弄懂；二是通过多种媒介方式宣传普法，争取做到家喻户晓，让老百姓能够按照新法的规定维护自己的合法权益。”